我国城市水务供给行业公私合作体制探索-基于重庆水务集团公私合作案例分析

我国城市水务供给行业公私合作体制探索———基于重庆水务集团公私合作案例分析叶晓1牛元钊1潘升树21(重庆大学,重庆400045)2(重庆市江北区政府建设指挥部,重庆400045)〔摘要〕公私合作(PPPpublic-private-partnership)模式是一种有效的公共产品或服务的供给方式。我国水务市场正逐步允许民间资本参与投资和经营,由于其自然垄断性以及我国传统的公有制要求,水务市场主要由国有企业参与项目融资建设。文章通过案例分析的研究方法,讨论政府和重庆水务集团公私合作关系、运作模式和特点,分析了该模式存在的困惑及障碍。针对问题提出了明晰政府定位、建设公私合作信息公开机制、合作竞争机制、构建合作结构等四方面的体制改革途径,从而实现新型的水务提供方式、让公众享受最好的供水服务和提升水务产品公私合作效率。〔关键词〕公共项目公私合作伙伴城市供水模式DOI:10.3969/j.issn.1004-910X.2012.03.008〔中图分类号〕F287.7〔文献标识码〕A收稿日期:2011—10—12基金项目:国家社会科学基金项目“西部地区公共项目公私合作机制研究”(基金号:10XGL0009)。重庆市建设科技计划项目“重庆市政府投资项目公私合作(PPP)建设机制研究”(城科字2010第110号)。作者简介:叶晓,重庆大学建设管理与房地产学院教授。研究方向:公共项目公私合作。牛元钊,重庆大学建设管理与房地产学院硕士研究生。研究方向:项目管理。潘升树,重庆市江北区政府建设指挥部副指挥,硕士。研究方向:公私合作模式。在全球性城市化进入可持续发展的重要阶段,各国政府十分重视和探寻公共产品供给的有效模式。在国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号)的指导下,成都、重庆、北京等地相继出现了水务公私合作项目。实践证明公私合作(PPP)模式能够有效地向社会公众提供公共产品及服务,实现公共资源的有效配置。我国传统的公共项目建设管理体制一直存在民间投资参与门坎高、政策界线不明晰、合作观念及制度缺乏等问题[1],这影响了公私合作模式发展。以我国重庆市在水务行业公私合作的实践案例,探索水务公私合作建设及管理模式、运行机制和改革方向具有重要的示范性意义。1重庆公共供水公私合作运行模式1.1改革背景重庆水务公私合作起源于2001年1月11日成立的重庆市水务控股(集团)有限公司,2007年6月,重庆市国有资产委员会通过国有股权划转,将重庆市水务控股(集团)有限公司由国有独资有限责任公司变更为2名股东控股的国有控股有限责任公司。2007年8月,重庆市水务控股(集团)有限公司股东会通过决议,整体变更为重庆水务集团股份有限公司(以下简称为“重庆水务集团”),其中水务资产经营公司持股85%,苏渝公司持股15%。1.2运行模式根据《重庆市人民政府关于授予重庆水务集团股份有限公司供排水特许经营权的批复》(渝府[2007]122号)文件,重庆水务集团及受其控制的供、排水企业在其特许经营区域范围内,独家从事供排水服务和负责供排水设施的建设。特许经营期满后,重庆水务集团可报请重庆市政府延长特许经营期限,如其总体服务质量和服务价格水平明显优于其他同类企业,市政府给予优先考虑[2]。—56—第3期(总第221期)2012年3月工业技术经济JournalofIndustrialTechnologicalEconomicsNo.3(General,No.221)Mar.2012图1运行模式如图1所示,改革选择了BOT(build—oper-ate—transfer,即建设———经营———转让)模式运营,其中合作双方是政府(文中所指的“政府”如未特指,是指公私合作中以公共利益为代表的法定公共部门,即地方行政管理部门及其下属授权的公共事业管理机构)和重庆水务集团。重庆水务集团主要业务是独立与政府开展BOT合作,少部分对外采用合作经营的模式,即重庆水务集团与私营水务公司合作成立新的水务投资公司,然后由新成立的投资公司与政府合作。总体上可以看出重庆水务集团作为国有企业,其经营模式体现“公司经营、公私合作、产权明晰、价格协商”的中国式“BOT”模式。1.3重庆水务模式的公私合作关系1.3.1融资方式重庆水务模式摆脱传统的政府直接供给水务产品模式,采用市场化的运行思路,以公司方式接替政府进行水务产品的供给和运营。与传统的BOT项目中广泛存在的项目融资方式不同,重庆水务集团采用的是企业融资的方式,即重庆水务集团不是以具体项目自身的盈利能力为基础进行融资[3],而是以其企业集团优质资产为基础进行融资,比如政府给予的土地资产。1.3.2风险分配关系重庆水务集团作为独立运作的大型国有控股企业,其风险主要来自经营风险、政策风险和行业风险。政府和重庆水务集团之间并没有明