论中国污染物排放总量控制和浓度控制

-11-环境保护2000·6＊本文是美国环保基金会(EDF)和北京环境与发展研究会(BEDI)合作项目“总量控制与排污权交易”的阶段性研究成果之一。论中国污染物排放总量控制和浓度控制*China'sTotalEmissionControlandConcentrationControlSystems宋国君(中国人民大学环境经济研究所,北京100872)摘要本文分析了总量控制和浓度控制的概念,从政策角度对总量控制作了定义,从多方面对总量控制和浓度控制这两种环境管理方法体系进行了比较,并讨论了总量控制的实施战略和政策效果。关键词总量控制浓度控制实践战略政策效果1总量控制的提出污染物排放总量控制(以下简称总量控制)正式作为中国环境保护的一项重大举措,出现在1996年全国人大通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中。原国家环保局为落实“九五”环保目标,编制了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》(以下简称《计划》)。为什么要提出总量控制?《计划》中列举了4点理由。总量控制作为“九五”期间环保工作的重大举措之一,标志着中国环境管理的一个重大转变。对总量控制的有关问题进行深入分析是很有必要的。2总量控制与浓度控制2.1浓度控制的含义浓度控制是指以控制污染源排放口排出污染物的浓度为核心的环境管理的方法体系。其核心内容为国家环境污染物排放标准。此外,还有不同行业污染物排放标准和省级污染物排放标准。中国以往的环境管理政策一直是以浓度控制为核心的,至今仍然是中国污染控制的基础与主要方面。例如,中国现行的环境管理制度之一———“排污收费”是依据污染物浓度排放标准来进行收费的,“三同时”和环境影响评价等制度也都是以浓度排放标准为主要评价标准。2.2总量控制的含义对于总量控制,通常的提法有“目标总量控制”和“容量总量控制”,还有“行业总量控制”。具体又有国家总量控制计划、省级总量控制计划、城市总量控制计划和企业总量控制计划等。我们认为,有必要把总量控制从研究与工作角度划分开来;也有必要区分政策角度的总量控制与规划角度的总量控制。总量控制应当包含3个方面的内容,一是排放污染物的总重量,二是排放污染物总量的地域范围;三是排放污染物的时间跨度。因此,总量控制是指以控制一定时段内一定区域中“排污单位”排放污染物的总重量为核心的环境管理方法体系。这里的时段可以是10年、5年、1年、1季或者1月;区域可以是全国、大区或流域、省,也可以是城市或城市内划定的区域,但一般为地理上的连续区域。因此,以下两个总量控制的定义属于规划或技术层次。(1)大气污染物排放总量控制,就是针对某一划定的控制区域,为实现某一给定的大气环境质量目标,计算出该区域所有污染源的允许排放总量,并将其合理地分配到各个现有污染源;然后通过控制这个总量,也就是每一个污染源所分配到的允许排放量,来达到该区域预期的大气环境质量目标。(2)水污染物排放总量控制,就是根据水环境或区域环境目标的要求,预先推算出达到该环境目标所允许的污染物最大排放量,然后再通过优化计算将允许排放的污染物指标分配到各个区域,再根据区域中各个工厂不同的地理位置、技术水平和承受能力协调分担治理污染物的责任。这里所说的总量控制更注重环境质量与排放量之间的科学关系,个别污染源的削减与环境质量的科学关系,缺乏政策方面的考虑。其着眼点是技术性的规划,而不是管理的政策。为便于区别,可称为总量控制规划。所谓“目标总量控制”和“容量总量控制”只是采用不同方法的总量控制,其区别仅在于总量控制目标的确定方法。所谓“目标总量控制”是指环境保护行政主管部门依据历史统计资料、根据环保目标要求和技术经济水平,确定各地区污染物排放总量控制指标的一种总量控制方法,即主要是根据环境目标来确定总量控制指标。“容量总量”是通过科学研究的成果,根据当地实际的环境容量来确定污染物排放总量控制指标的一种总量控制方法,即主要是根据环境容量确定总量控制指标。实际应用中,两者的区别往往并不大。实际操作中的总量控制需要将总量控制指标分解为每年的控制指标,一般为年度总量削减指标。因此,实际应用中两者的区别只是年度削减指标的高低。当前中国的总量控制基本上是“目标总量控制”,重点是“五年计划”和“年度计划”的排放总量指标或削减指标。无论是那一种总量控制,其目标都是削减或至少是“冻结”污染物排放总量,这是总量控制的核心和主要任务。“容量总量”从区域污染物浓度角度来看是科学的,但从更广泛的意义上看,则也不尽科学。例如SO2总量控制,不但要考虑本区域SO2浓度,还要考虑酸沉降,后者对生态环境的影响是很大的。若从工作角度来看,环境容量研究的开展及其成果的应用都是要花费LegalSystemandManagement法制与管理-12-环境保护2000·6用的,即使,从环