PPP项目操作流程

一、推行PPP的社会经济背景1、形势所需。稳增长、促改革和惠民生基础设施投资需要（城镇化建设）公共事业运行效率有待提高社会资本准入难政府债务瓶颈（进入偿债高峰）政府财政负担较重2、时代所需。适应国家治理现代化的体制机制变革：制度创新和系统性重构市场在资源配置中的决定性作用转变政府职能和建立现代财政制度依法治国（契约精神）中国经济发展进入新常态：从高速增长转为中高速增长改革红利：混合所有制二、PPP模式在地方债务中扮演的角色1、实施PPP模式是投融资模式的改革。PPP是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品提供方式，也是转变政府职能、创新预算管理、提升公共服务水平的一次体制机制变革。PPP模式关键在于引入社会资本承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债务的治理。2、实施PPP模式将政府债务转为企业债务。国发〔2014〕43号和财预〔2014〕351号文，提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式，通过PPP模式将政府债务转为企业债务。财政部拟采取公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。3、PPP模式在城镇化中起重要作用。根据国务院研究发展中心的测算，到2020年，与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。根据国发〔2014〕43号和财预〔2014〕351号文的规定推演，未来地方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对未来几十年城镇化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。4、解决政府新增和存量债务的新路径。从43号文规定来看，对于新增政府债务，推广使用PPP模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。对于存量政府债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。5、PPP模式具有较大发展潜力。一方面，2013年中国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，与同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主导的融资模式，其发展空间巨大。三、PPP模式的内涵1、国务院提出推广PPP模式。去年9月，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提供了新一届政府对地方债务治理的框架，最大亮点就是提出“推广使用政府与社会资本合作模式”，其实指的就是PPP这个东西。10月，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），明确提出“对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式。”2、对PPP模式内涵的理解。所谓PPP，全称叫Public-PrivatePartnerships。第一个“P”（Public）是指政府或政府指定机构，包括所属企事业单位；第二个“P”（Private）是指私人组织，不仅指民营企业、民间社会组织等社会资本，而且包括中央企业、市属国有企事业单位；第三个“P”（Partnership）是指合作，不仅是指资金合作，而且包括品牌、技术、管理等其他方面的合作。PPP模式，是各种“政府与社会资本合作”模式的总称，简言之，就是公共部门和民营部门，大家各拿出些银钱出来，投资于公共基础建设。该模式是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。3、PPP模式的实质。PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势，由企业来执行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能。一方面解决政府建设资金不足问题，另一方面解决政府运营效率低的问题，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。四、PPP模式的典型结构PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。五、PPP模式适用的领域适宜采用PPP模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看，PPP模式主要运用于基础设施项目（道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事业项目（供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目）和社会事业项目（学校、医疗、养老院等）等