困境与出路环境法中三同时近年来实施行政处罚案件

困境与出路：环境法中“三同时”条款如何适用？*朱谦**摘要：在环境执法实践中，违反“三同时”制度的行为比较常见，而对其实施行政处罚的法律适用则显得十分混乱。从环保部近年来的行政处罚适用法律来看，几乎都是适用《建设项目环境保护管理条例》第28条。这不仅使得各个单行环境污染防治法律中规范“三同时”制度的法律规范被严重闲置，而且因违法成本降低而在很大程度上放纵了该类环境违法的实施。对于违反“三同时”制度的行为，在实施行政处罚时，应该将各个单行环境污染防治法律中的相关条款所规制的行为，作为一个独立的违法行为，根据建设项目需要配套的环保设施的种类，分别适用各单行环境污染防治法律的规范进行处罚，并最终合并计算依各单行环境法律处罚的罚款数额，而《条例》第28条可以作为单行环境法律难以适用时的补充规范。关键词：“三同时”制度行政处罚法律适用2014年第11期法治研究一、问题的提起在建设项目环境管理中，“三同时”制度与环境影响评价制度相辅相成，共同构成环境监管的两项重要的环境法律制度。所谓“三同时”制度，是指建设项目的环境保护设施要与主体工程同时设计、同时施工和同时投产使用。在我国环境污染防治法律中，往往都规定，建设项目的环境保护设施没有建成、没有经过验收，或者验收不合格，主体工程不得投入生产或者使用。这项环境法律制度，在某种意义上说，是为建设项目环境影响评价制度的贯彻落实而配置的，因此也同样承担着预防新的环境污染产生的重任。因此，在我国各单行环境污染防治法律以及《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）中都规定了相应的行政处罚条款。然而，实践中，一方面，建设单位违反“三同时”制度的现象非常严重，而另外一方面，环保部门在对建设单位违反“三同时”制度行为实施行政处罚适用法律时，又显得无所适从。本文以环境保护部近3年来对违反“三同时”制度实施行政处罚案件的法律适用为切入点，主要探讨以下几个问题：第一，为什么《条例》第28条会成为环保部门违反“三同时”制度法律适用时的万能条款？第二，诸如《水污染防治法》第71条以及其他单行环境污染防治法律中的违反“三同时”制度的责任条款被闲置的原——基于环保部近年来实施行政处罚案件的思考*本文受国家社科基金重大招标课题“生态文明法律机制建设研究”（项目批准号：10zd&045）的资助，特此感谢。**作者简介：朱谦，苏州大学王健法学院教授、博士生导师。46困境与出路：环境法中“三同时”条款如何适用？因是什么？第三，对建设单位违反“三同时”制度行为实施处罚究竟应该如何适用法律？二、“三同时”条款在环境行政处罚案件中的现实适用（一）违反“三同时”制度的两种行为类型在环境执法实践中，违反“三同时”制度的违法行为比较常见，而且其违法事实也很容易确定。如果要按照建设单位是否履行了建设项目环境影响评价义务来区分，则可以将违反“三同时”制度的行为分为两大类：一类是，建设单位没有履行环境影响评价义务，其需要配套的环境保护设施没有建成、未经验收，或者验收不合格，而主体工程投入生产或者使用。另外一类是，建设单位的建设项目环境影响评价文件已经经过环保部门的审批，而其需要配套建设的环境保护设施没有建成、未经验收，或者验收不合格，而主体工程投入生产或者使用。对于第一类违反“三同时”制度的行为，在实践中很容易加以认定。如果一个建设项目的环境影响评价文件没有经过环保部门的审批，那么该建设项目需要配套的环境保护设施也就不存在是否建设或者是否经过验收问题。因为，建设项目的环境保护设施的建设以及建成后的竣工验收依据，就是经过环保部门审批的该建设项目的环境影响评价文件，而没有履行环境影响评价义务的建设项目，是不可能履行后续的“三同时”制度义务的。当然，对于第二类违反“三同时”制度的行为，在实践中往往又可能呈现出三种样态：其一是建设项目的环境保护设施没有建成，其主体工程就开始投入生产或者使用；其二是建设项目的环境保护设施按照规定的要求已经建成，但是在环境保护设施还没有经过环保部门验收的情况下，主体工程就开始投入生产或者使用；其三是建设项目的环境保护设施按照规定的要求已经建成，并且也已经向审批该建设项目环境影响评价文件的环保部门申请了验收，但是经过环保部门验收却没有通过的情况下，主体工程就开始投入生产或者使用。对于以上两类建设单位的环境违法行为，在违法行为性质的认定上，似乎并不是没有值得思考的问题。比如，对于第二类违反“三同时”制度的行为认定，无论是理论上，还是环境行政执法实践中，适用“三同时”制度的有关法律责任条款实施处罚，应该没有什么问题。但是，对于第一类环境违法行为，究竟是一种违反环境影响评价制度的行为，还是一种违反“三同时”制度的行为，抑或是分别违反环境影响评价制度和“三同时”制度的两种违法行为，确实有许多值得探讨的地方。①不过，近些年来，在环保