论我国环境保护法三同时制度价值理念与现实瓶颈的冲突

书论我国《环境保护法》“三同时”制度价值理念与现实瓶颈的冲突王卓晖浙江大学光华法学院，浙江杭州310008【摘要】“三同时”作为我国环境资源保护工作的创举，在总结我国环境资源管理经验的基础上，被我国法律所确认为一项重要的环境法律制度①。环保设施与主体工程“同时设计”“同时施工”“同时投产使用”即为“三同时”。这项制度较好的体现了我国《环境保护法》“预防为主、防治结合、综合治理原则”，在一定程度上，是对以往从“末端治理”思想的一次突破。然而，由于“立法”在实际的施工建设操作中并未尽如人意，引起了笔者的反思。笔者从“三同时”制度的初衷与价值，实践中的瓶颈入手，探讨了我国“三同时”立法本身的缺陷，以及法律运行上的问题，并提出了一些建设性的观点。【关键词】三同时;瓶颈;理念;循环经济;环境保护法;实践1937年“三同时”制度在国务院下发的《关于保护和改善环境的若干规定》中被首次正式提出，此后逐渐被重申、明确和完善。“三同时”制度在我国的环境保护法律建设中体现出明显的先进性，并随着《环境保护法》及其他环境保护单项法律的修订、更新中逐渐得到完善。而随着我国环境保护需求的增加，目前的“三同时”制度仍然难以满足现阶段我国环境保护要求。一、“三同时”制度的先进理念不可否认，“三同时”制度的确是我国环保法上独有的制度，1937年“三同时”制度在国务院下发的《关于保护和改善环境的若干规定》中被首次正式提出;1976年由中央批转的《关于加强环境保护工作的报告》中对“三同时”制度进行了重申;1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》将“三同时”制度从法律层面做出了明确;自此以后，各时期出台的单项环保法律和国务院出台的《建设项目环境保护管理条例》均对执行“三同时”制度进行了规定;“三同时”制度的具体内容是:新建、扩建、改建的基本建设项目、区域或自然资源开发项目以及技术改造项目，防治环境污染、保护生态环境的设施，必须与主题工程同时设计、同时施工、同时投产使用。70年代，我国环保意识开始萌芽。“三同时”制度在当时体现出了先进的环保理念，“三同时”制度强调“预防为主”，强调“源头控制”，强调以工艺技术、材料、设备、设施、教育、管理、监督控制等方法实现对环境污染和生态破坏的预防控制，在没有形成环境污染和生态破坏之前就尽可能减少造成污染、破坏的可能性。②。时至今日，它的先进性依然可见一斑，从90年代提出可持续发展直到“十一五”规划的循环经济思想，再到当前对《环境保护法》修订的呼之欲出，固有的环保制度都受到了新思维的推敲。即便如此，在“三同时”制度上依然容易找到如今各种先进思想的影子。就拿“循环经济”来说，笔者认为，循环经济思想与“三同时”制度并非排斥对立。首先，循环经济与“三同时”制度都强调以防治污染与实现经济效益、环境效益和社会效益的最大化为根本目标。其次，循环经济在生产活动中，推崇3R生产方式，废物减量化(Reduce)资源再使用(Reuse)和再循环利用(recycle)，“三同时”制度很好的体现了减量化(reduce)。再者，循环经济要求的理想生产模式是形成一个“资源－产品－再生资源”的封闭式反馈式流程，这个模式中的生产与环保始终是紧密结合或者说是一体的，“三同时”制度通过同时设计，同时施工，同时投产使用，在各个生产单位内部开通了一条环保与生产始终紧密相结合的路线，虽然其单个是线性的，但却是大规模或者局部循环的基础并使之成为可能，这种模式只要经过改良是可以符合循环经济的要求的。在当时环保制度刚刚萌芽的时候，“三同时”的出现无疑具有创举性，也是如今各种先进环保思想的一个古老的本土的先例。二、“三同时”的立法缺陷与实践瓶颈尽管，“三同时”的理念在当时的时代具有前沿性，但是，随着时代的变化，如果制度一成不变，必然会引起价值的贬损。首先，考察目前“三同时”制度立法上的规制。其一，我国《环境保护法》在这一方面的规定过于简单，缺乏统一、牢固的理论基础，在环境保护单行法日臻完善，法律规定也更加具体的状态下，无法为各单行法提供一个可行的理论指导③。因此，通过修改《环境保护法》以此来从制度构建、价值理念层面完善“三同时”显得势在必行。其二，目前立法并未彻底摆脱“末端治理”的传统思维。《环境保护法》第二十六条规定:建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用④。由此看出，《环境保护法》中将“三同时”制度的规制客体规定为“防治污染的措施”，然而随着我国建设项目数量的增加，“防治污染的措施”显然已经不足以满足现阶段的环境保护要求。尽管国务院在1998年的《建设项目环境保护管理条例》将“三同时”制度的规制客体改变为“环境保护设施”，突破了以往环保法