环境公益诉讼行政机关原告资格之反思基于宪法原理的分析

环境公益诉讼行政机关原告资格之反思———基于宪法原理的分析沈寿文*内容提要:立法、行政和司法的基本功能定位，决定了行政机关一般不能为刑事、行政和民事诉讼的原告，尤其是环境行政机关并不适合作为环境公益诉讼的原告。在宪法上的两大基本法律关系主体(政府与公民)的预设框架之下，司法审判的原被告双方有明确的主体资格要求，由此四类不同类型的诉讼(民事、刑事、行政和宪法)案件，并遵循不同的诉讼规则和程序。如果无视原被告双方特定的主体资格与条件限制，势必导致诉讼法律关系的混乱。当前，赋予环境行政机关环境民事公益诉讼原告的主体资格，本质上是将原来的行政法律关系硬性扭转为民事法律关系，有违宪法的一般原理和制度框架。关键词:环境行政机关;环境公益诉讼;原告;宪法原理一、问题的提出在当前颇受关注的云南昆明、陕西韩城等地的环境公益诉讼案件中，环境行政机关均以原告身份向人民法院提起环境民事公益诉讼。〔1〕参照这两例案件，行政机关作为环境民事公益诉讼的原告，似乎具备充足的法律依据。在法律层面，《海洋环境保护法》(1999年修订)第90条第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”《民事诉讼法》(2012年修订)第55条规定:“对污染环境……等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关……可以向人民法院提起诉讼”。在司法解释层面，最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》(法发〔2010〕18号)规定:“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。在地方立法层面，地方性法规或者规范性文件也为这种司法实践提供了“合法性”注脚。例如，2010年3月1日起实施的《贵阳市促进生态文明建设条例》第23条第1款规定:“环境保护管理机构为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任”。这是地方性法规明确承认行政机关可以作为环境公益诉讼原告的先例;另外，有些地方审判机关和检察机关的内部文件也明文支持这一制度设计。〔2〕·16·当代法学2013年第1期*〔1〕〔2〕沈寿文，云南大学法学院副教授，法学博士。参见2011年5月26日终审判决的“昆明市环保局诉三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司案”;2012年2月立案的“韩城市环保局诉韩城市白矾矿业有限责任公司案”。如海南省高级人民法院2011年7月29日发布的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》和昆明市中级人民法院、昆明市人民检察院联合发布的《关于办理环境民事诉讼案件若干问题的意见(试行)》(昆中法［2010］78号)均规定环境保护机关可以成为环境公益诉讼的原告。环境公益诉讼行政机关原告资格之反思———基于宪法原理的分析沈寿文*内容提要:立法、行政和司法的基本功能定位，决定了行政机关一般不能为刑事、行政和民事诉讼的原告，尤其是环境行政机关并不适合作为环境公益诉讼的原告。在宪法上的两大基本法律关系主体(政府与公民)的预设框架之下，司法审判的原被告双方有明确的主体资格要求，由此四类不同类型的诉讼(民事、刑事、行政和宪法)案件，并遵循不同的诉讼规则和程序。如果无视原被告双方特定的主体资格与条件限制，势必导致诉讼法律关系的混乱。当前，赋予环境行政机关环境民事公益诉讼原告的主体资格，本质上是将原来的行政法律关系硬性扭转为民事法律关系，有违宪法的一般原理和制度框架。关键词:环境行政机关;环境公益诉讼;原告;宪法原理一、问题的提出在当前颇受关注的云南昆明、陕西韩城等地的环境公益诉讼案件中，环境行政机关均以原告身份向人民法院提起环境民事公益诉讼。〔1〕参照这两例案件，行政机关作为环境民事公益诉讼的原告，似乎具备充足的法律依据。在法律层面，《海洋环境保护法》(1999年修订)第90条第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”《民事诉讼法》(2012年修订)第55条规定:“对污染环境……等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关……可以向人民法院提起诉讼”。在司法解释层面，最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》(法发〔2010〕18号)规定:“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。在地方立法层面，地方性法规或者规范性文件也为这种司法实践提供了“合法性”注脚。例如，2010年3月1日起实施的《贵阳市促进生态文明建设条例》第23条第1款规定:“环境保护管理机构为了环境公共利益