饮用水水源地管理立法现状、问题及推进建议

“深入推进依法行政加强水利法治建设”专栏饮用水水源地管理立法现状、问题及推进建议吴强，王晓娟，汪贻飞(水利部发展研究中心，北京100038)摘要：我国饮用水水源地管理保护相关内容分散规定于《水污染防治法》《水法》等法律法规，立法基础相对薄弱、管理体制不顺、保护措施不健全、威慑力不足等问题突出。在当前严峻的饮水安全形势下，借鉴国外饮用水水源地管理保护立法经验，亟待推动制定饮用水水源地保护的专门性法律或者法规，进一步理顺管理体制、明确部门职权职责、健全相关管理制度，并强化违法处罚责任。关键词：饮用水水源地；管理；立法；制度措施doi：10．13928／j．cnki．wrdr．2017．07．001中图分类号：D922．66文献标识码：B文章编号：1671．1408(2017)07-0001—04获得安全的饮用水是人的基本需求，是全面建成小康社会的基础条件，也是当前群众最关心、要求最迫切的问题之一。当前水环境形势整体较为严峻，入河废污水排放量居高不下，工业污染尚未得到根本遏制，面源污染问题日益突出，湖库富营养化问题日趋严重，直接威胁饮用水水源地安全。饮用水水源地管理立法薄弱，管理体制不顺，保护措施不健全，威慑力不足等问题突出。在当前严峻的饮水安全形势下，确保饮用水供水安全，亟待推动饮用水水源地管理立法。1我国饮用水水源地管理立法现状我国目前尚未制定一部专门针对饮用水水源地管理保护的综合性法律或行政法规。饮用水水源地管理保护相关立法分散规定于《水污染防治法》及其实施细则、《水法》等法律法规中。2002年修订的《水法》第33条规定了“国家建立饮用水水源保护区制度”，要求“省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。”同时在第34条规定“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。”2008年修订的《水污染防治法》用一章规定了“饮用水水源和其他特殊水体保护”，其中的“饮用水水源保护区制度”主要就是对饮用水水源地的保护要求和措施。1989年国家环境保护局、卫生部、建设部、水利部、地矿部联合颁发的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》，规定了饮用水水源保护区划分(一级保护区、二级保护区和准保护区)，明确了不同类型保护区的管理保护、污染防治、监督管理以及奖励与惩罚等内容。此外，一些地方根据《水法》《水污染防治法》的规定，结合本地实际，制定出台了一些饮用水水源地保护管理的地方性法规或地方政府规章。经梳理统计，我国当前地方制定出台的饮用水水源地管理保护立法有56部，其中省级地方性法规12部，省政府规章1部，市级地方性法规31部，市政府规章5部，单行条例7部。这些地方收稿日期：2017-06—19作者简介：吴强(1967一)，男，高级工程师，中心副主任。水利发展研究2017·7立法对强化本地区饮用水水源地管理和保护发挥了重要作用。从国家和地方饮用水水源地管理立法来看，主要确定了如下管理制度：一是饮用水水源保护区制度，如《水污染防治法》对水源保护区的划定主体、报批以及跨界水源保护区的划定等问题做出了比较详细的规定；二是饮用水水源保护的应急制度，如《浙江省饮用水水源保护条例》第35条规定“县级以上人民政府应当组织编制饮用水水源污染事故处理应急预案，配备应急救援设施设备和应急物资，建立专业应急救援队伍”；三是饮用水水源保护生态补偿制度，如《四川省饮用水水源保护管理条例》第8条规定“县级以上地方人民政府应当综合平衡饮用水水源使用、保护等各方利益，建立对饮用水水源保护区域的生态补偿机制，促进饮用水水源保护区和其他地区的协调发展”，浙江省、北京市等率先探索建立了跨区域饮用水水源保护生态补偿机制；四是饮用水水质标准管理制度，包括《地表水环境质量标准》《地下水质量标准》《生活饮用水卫生标准》《城市供水水质标准》和《生活饮用水水源水质标准》等；五是法律责任制度，相关法律法规均就个人和单位实施的水源地违法行为设定了法律责任，包括责令限期拆除、恢复原状、强行拆除、罚款和责令停业或关闭等。2现行立法存在的主要问题现行法律法规对强化水源地保护发挥了积极作用，但仍然存在一些亟待解决的问题。一是立法缺乏系统性，相关法律法规之间存在不一致甚至冲突的地方。我国缺少一部专门针对饮用水水源保护的综合性法律或者行政法规，各有关制度散见于相关法律法规中，立法缺乏系统性和协调性，相关法律法规之间存在不一致甚至冲突的地方。如《水法》对规定“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处五万元以上十万元以下的罚款。”而《水污染防治法》则规定：“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，