湖泊型水源地管理研究-以苏州市太湖水源地为例

第２１卷第７期２０１２年７月长江流域资源与环境ＲｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｉｎｔｈｅＹａｎｇｔｚｅＢａｓｉｎＶｏｌ．２１Ｎｏ．７Ｊｕｌ．２０１２湖泊型水源地管理研究———以苏州市太湖水源地为例陈江龙１，徐梦月１，２，魏文佳１，２，姚佳１，２（１．中国科学院南京地理与湖泊研究所湖泊与环境国家重点实验室，江苏南京２１０００８；２．中国科学院研究生院，北京１０００４９）摘要：饮用水安全是最大的民生工程，也是自然资源管理研究的热点。基于实地调研、部门访谈和制度条文的梳理与分析，以苏州市太湖水源地为例研究湖泊型水源地管理体制。研究表明：我国水源地管理由国家、省、市、县的法律法规、规章和规范性文件构成相对完善的制度体系，具有水资源和水环境分割管理、流域管理和行政区管理交错的制度特征，初步具备了综合管理的架构；水源保护缺乏流域管治的思维，农村面源污染治理制度支撑不足；在管理手段上以命令控制型手段为主，经济激励与公众参与不足。建立水源地综合管理协调机制，完善经济激励手段，推进公众参与，实施水源地管理共同责任机制将有利于提高水源地管理效率。关键词：水源地；管理体制；综合管理；协调机制；太湖中图分类号：Ｘ８２０．４文献标识码：Ａ文章编号：１００４－８２２７（２０１２）０７－０８３６－０７饮用水安全事关人民群众的身体健康、社会的繁荣稳定和国家的长治久安，是最大的民生工程。加强饮用水水源地保护，保障水源水质安全，是确保饮用水安全最直接、最经济的方式。２０世纪下半叶高速的城镇化与工业化进程，导致全球范围内的水资源短缺与水源地水质恶化问题日益严重。２００６年ＵＮＥＰ在《世界水资源评估计划》中指出，由于缺乏清洁的饮用水，平均每天有将近６０００人死于腹泻，其中大多数是５岁以下的儿童。我国饮用水安全问题同样面临严峻的挑战，尤其近２０ａ来，饮用水源地重大污染事故频发，饮用水安全问题已经对社会经济可持续发展敲响了警钟。许多国家水资源的脆弱性主要是管理引致而非由于水资源的稀缺性［１］。水源地的管理已引起学者们的日益重视并成为研究的热点，学者们认为当前水源地多部门治理是导致水源地管理效能低下的主要原因［２～４］。为提高管理效能，应推进水资源综合管理（ＩｎｔｅｇｒａｔｅｄＷａｔｅｒＲｅｓｏｕｒｃｅｓＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＩＷＲＢ）［５～９］，但有学者认为ＩＷＲＢ在概念上过于宽泛，水资源管理的哪些方面应该被综合、怎么综合、谁来综合等基本问题不清晰，在现实中很难实施［１０］。有些学者认为由于ＩＷＲＭ缺乏坚实的法律基础，实际的执行效果较差，改善ＩＷＲＭ实施效果的办法是与法定的规划如土地利用总体规划、区域发展规划联系起来［１１］。引导利益相关者参与水源地管理，可以利用各个利益群体的知识减少冲突、凝聚共识，从而改善水源地管理效率［１２～１４］。水源地保护的生态补偿也引起了广泛的关注，学者们从补偿原则、补偿标准、补偿方式等方面进行了深入的研究［１５～１７］。太湖流域经济发达，人类活动对流域生态环境的压力与日俱增，造成太湖水体污染日趋加重，藻类水华面积不断增大，出现频次不断增加，危害不断增大。２００７年太湖蓝藻事件使无锡数百万群众的生活受到严重干扰，再次敲响了太湖流域水危机的警钟。太湖东部湖区是太湖最重要的饮用水源地，在太湖流域供水方面占有极其重要的地位，承担着为苏州市、上海市和嘉善县的城乡居民日均９００万ｔ供水的任务。太湖东部水源地污染控制和水质改善及生态修复成为当前迫切需要解决的关键问题。太湖流域水污染问题，很大程度上是由于管理失效所致，而管理失效在很大程度上又是由于管理体制存在缺陷所致［１８］。因此，研究该区域的水源地管理，可收稿日期：２０１２－０５－０１；修回日期：２０１２－０６－１２基金项目：国家水体污染控制与治理科技重大专项课题（２００８ＺＸ０７１０１－０１２）和中国科学院知识创新工程重要方向项目（ＫＺＣＸ２－ＹＷ－３３９）作者简介：陈江龙（１９７４～），男，福建省厦门人，副研究员，主要从事区域发展与自然资源管理方面研究．Ｅ－ｍａｉｌ：Ｊｌｃｈｅｎ＠ｎｉｇｌａｓ．ａｃ．ｃｎ以为太湖饮用水源保护的科学技术应用提供制度保障，也可以为我国经济发达区域协调经济发展与重要自然资源保护的矛盾提供很好的借鉴。１苏州市太湖水源地管理制度与组织架构１．１水源地管理的制度供给我国水源地管理的制度体系主要由国家、省级人民政府及其行政管理部门颁布的法律、法规、规章及规范性文件以及市、县级人民政府及其行政管理部门颁布的规范性文件构成，具有分级、分部门的典型特征。１．１．１国家层级的制度供给在国家层级上，目前我国相关法律条款中对水源地保护专门做出明确规定的主要有四部法律法规：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国城市供