我国城市水务市场化改革探析-兼论兰州模式和西安水务改革事件

第30卷第1期Vol.30No.1水利经济JournalofEconomicsofWaterResources2012年1月Jan.2012基金项目:国家自然科学基金(70603014);教育部社科研究青年基金(06JC820006);兰州大学中央高校基本科研业务费专项资金资助(10LZUJBWZY027)作者简介:徐辉(1978—),女,甘肃兰州人,副教授,主要从事生态经济及资源环境管理研究。DOI:10.3969/j.issn.1003-9511.2012.01.003我国城市水务市场化改革探析———兼论兰州模式和西安水务改革事件徐辉,张攀(兰州大学经济学院,甘肃兰州730000)摘要:梳理了中国水务市场化改革的历程,选取水务方面的法律体系、改制状况、水价体系、监管体系4个具体的水务改革因素,对兰州模式和西安水务改革事件进行分析,总结现在水务市场化改革的缺陷与不足,并从法律法规、水务监管、投融资体制与融资渠道等方面提出我国水务市场化改革的建议。关键词:水务市场化改革;水务投融资体制;兰州模式中图分类号:F401文献标识码:A文章编号:1003-9511(2012)01-0011-05自20世纪80年代中期中国城市水务市场化改革以来,中国政府、水务企业和资本投资人进行了各种形式的改革模式探索。随着城市化的快速推进,国内各城市供水业民营化改革进程加快,各种问题也随之出现。目前,水务市场化改革面临着如何适应社会经济发展,满足社会公众需求,如何处理好水资源与经济发展的矛盾等一系列问题。1中国城市水务市场化改革历程1978年我国全面实行对外开放政策,随着市场经济体制改革的深化,对水务行业的市场化改革也开始了理论研究和实践探索。1.1水务改革并未触及产权核心自20世纪80年代到2002年,这一阶段水务发展的相关政策、法律不健全,水务改革依然践行着“摸着石头过河”的改革哲学。其中1994年7月19日国务院出台了《城市供水条例》,对城市供水经营的条件做了具体规定。1998年9月23日,建设部、国家计委颁布《城市供水价格管理办法》,对水价的分类与构成、水价制定、水价的申报与审批进行了详细的规范。该阶段旨在打破垄断、市场开放,但改革没有触及资产产权的处置问题。各地在水务改革中大致经历以下3个阶段:①以水务建设项目招商引资为代表,20世纪80年代末期水务行业第一阶段投资改革启动,政府通过直接或间接担保方式,获得商业银行或国际金融组织贷款,涉及主要大城市100多个项目,但改革范畴局限于项目引资,并未涉及产权关系;②在中央禁止城市政府参与城市基础设施投资项目担保等行为之后,90年代中期水务体制改革第二阶段开始,外资开始以合作经营并且保证固定回报的形式投资城市水厂项目(基本不包括城市管网),同样回避了产权关系的明晰问题,只是明确了投资回报;③90年代后期水务体制改革开始第三阶段探索,各地采用大量的BOT(建设-运营-移交)、TOT(转让-经营-转让)方式新建单个项目(主要制水项目),首次将触角探进水务行业产权领域,放开了一定期限的有限产权,但仍回避原有资产的产权处置[1]。1.2水务产权制度改革的全面展开2002～2008年是水务产权制度改革全面展开时期。2002年是水务市场化改革的不同寻常的一年,政府出台了涉及水务产权的法律法规,水务企业的产权改革真正拉开帷幕。随着城市水务企业改制的全面展开,政府公共管理职能与资产出资人职能逐渐的分离,上海、深圳、三亚、兰州等城市的水务企业开始实行部分股权转让,这些理论和实践推动着中国水务行业市场化产权制度改革的进程。2002年12月,建设部出台《关于加快市政公用·11·水利经济,2012,30(1)E-mail:jj@hhu.edu.cnhttp:∥kkb.hhu.edu.cn电话/传真:025-83786350行业市场化进程的意见》,对包括水务在内的公用事业实行特许经营制度,明确了城市水务改革与推行市场化为主要方向。这是一个总的指导纲领,所提出的意见在随后的法律法规中得到了进一步的完善。比如2003年10月召开的中国共产党第十六届三中全会提出,“放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”2004年4月建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》,标志着全国大范围的公用事业产权制度改革通过特许经营方式展开。2005年2月24日,国务院颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,指出“在规范转让行为的前提下,具备条件的公用事业和基础设施项目,可向非公有制企业转让产权或经营权”。随后在2005年年底出台的《环保保护决定》中更加强化和明确了这一方向,要在市政公用事业领域进行产权多元化的改革。随着改革的深化和市场经济的不断发展,各地政府也纷纷进行了实践,对水务