乡镇污水处理建设运营PPP模式分析——访北京首创清源环境科技有限公司总工方先金

一INTERVIEW1人物访谈动顺义区、平谷区、密云县3个区县作为试点，共涉及35个小城镇污水处理厂、592公里污水管网和139公里再生水回用管网，总投资8．4亿元，吸引社会投资约5亿元左右。第二批是2013～2014年启动房山区、昌平区、门头沟区和延庆县4个区县，共涉及小城镇污水处理厂34个，规模共计约2l万立方米／日，污水管网440公里，再生水利用管网59公里，总投资约18亿元，吸引社会投资约11亿元左右。第三批是2014—2015年启动通州区，共涉及小城镇污水处理厂13个，规模共计约7．4万立方米／日，污水管网约96公里，再生水利用管网约16公里，预计吸引社会投资约4亿元左右。PPP模式良性运行的前提：政府和企业“风险共担、诚实守信、利益共享”国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确提出：“政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。政府和企业“风险共担、诚实守信、利益共享”，这是PPP模式良性运行的前提。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。42水业市场2015年第10期据方先金介绍，北京通州区乡镇再生水厂建设运营项目采用“7+2+4打捆招商”的PPP模式，区水务局通过公开招标选择投资人，区政府指定大运河(北京)水务建设投资管理有限公司与中标人签署《项目公司股东协议》，按照15：85的股权比例在通州区合资组建项目公司，区政府授权区水务局与项目公司签订《特许经营协议》，授予项目公司本项目的特许经营权；并分别就每座污水处理厂／再生水厂与项目公司签订《污水处理服务协议》或《升级改造运营服务协议》或《运营服务协议》，对项目实施日常监管，向项目公司提供污水并支付污水处理服务费。项目公司负责投资、建设及运营管理县镇(觅子店)、西集镇(中心区)、潞城镇(甘棠)、永乐店镇(第二)、宋庄镇(寨辛庄)、马驹桥镇、台湖镇(第二)7座污水处理厂／再生水厂；负责对西集镇(次中心)与于家务乡(次中心)2座污水处理厂／再生水厂进行升级改造、投资及运营管理；负责运营管理永乐店镇、于家务乡(中心区)、张家湾镇(西定福庄和牛堡屯)4座污水处理厂／再生水厂。特许经营期限25年(含建设期)，届满时，项目公司将13座污水厂／再生水厂无偿完好移交给区水务局或其指定机构。方先金认为，“成功的PPP模式项目运作应包括技术方案制定、融资方案制定、运营方案制定、PPP项目公司组建、配套设施落实、运营费用支付保障、项目质量控制等内容，以保证政府和社会伙伴双方利益共享、风险共担”。在通州区乡镇再生水厂建设运营PPP项目中，政府和社会合作伙伴双方的关系明确，区水务局与PPP项目公司之间本质上为合同关系，各按合同获得权力，履行合同义务。双方利益共享：PPP项目公司享受投资回报；区水务局获得污水处理服务，获得环境效益的改善。风险共担：PPP项目公司承担建设运营质量风险，政府承担水量保证(前1—3年不低于60％，4—6年不低于70％)和法律改革调整风险；不可抗力风险由双方共同承担。政府应从保护和促进公共利益的立场出发，理顺各参与机构之间的权限和关系，确保PPP项目规范运作PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。为确保PPP项目规范运作，政府部门不能放任自流，而应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险。方先金介绍，为保障通州区乡镇再生水厂建设运营项目进度，2013年4月，北京市政府下发了《关于印发北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案(2013—2015年)的通知》，对各市级相关部门和区县政府职责进行了划分，对各区县下达了建设任务，并对具体建设任务逐年设定了目标。通州区政府采取联席会议小组制度，主管副区长为顾问，水务局为召集单位，成员单位为区发改委、财政、规划、环保、国土、住建、市政市容委、新城建设、相关镇政府等部门，联席会议小组负责对项目重大问题进行决策。联席会议小组下设办公室，组织协调各部门、各单位具体开展工作，负责项目组织实施和各项具体工作的安排政府应作为付费主体，承担乡镇污水处理服务费PPP项目的建设和运营，需要资金保障。尤其到了后期运营阶段，需要长期的资金支持。由于乡镇污水处理费难征收，难以实现收支平衡，如果仅靠乡镇财政维持污水处理厂的正常运转难度很大。为确保乡镇污水处理厂正常、稳定运行，有关区县和所属镇乡应作为付费主体，承担污水处理服务费的支出义务，同时有必要建立污水处理费征收体系，对各乡镇的污水处理费征收进行统筹管理。方