环境领域PPP的3大特点、4大意义、5大关键

IMARKETI市场环境领域PPP的3大特4大意义、5大关键文／逯元堂占I，◆’PPP模式在国内已经有几十年的发展历史，但在环境领域，尤其是除市政污水、垃圾领域外，尚是新生事物。在环境领域推进PPP模式将有利于拓宽环保投融资渠道，同时对环保投融资格局产生较大影响，在推进过程中也要充分考虑其自身的特点。2014年以来，政府和社会资本合作(PPP)模式受到广泛的关注。国务院以及财政部、发改委等相关部委先后推出二十余项文件，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。PPP模式在国内已经有几十年的发展历史，但在环境领域，尤其是除市政污水、垃圾领域外，尚是新生事物。在环境领域推进PPP模式将有利于拓宽环保投融资渠道，同时对环保投融资格局产生较大影响，在推进过程中也要充分考虑其自身的特点。一、环境PPP项目特点与交通运输、市政工程等领域不同，环境领域PPP项目普遍具有三个方面的特点：一是公益性强，环境具有公共物品特性，环境保护项目普遍缺乏收费机制，资金投人的回报机制与渠道不健全，大部分不具有稳定的现金流。二是复杂性强，环境保护领域面广，涉及水、大气、土壤、噪声、生态保护等多个介质与要素。环境保护项目类型多，以水环境保护为例，包括饮用水保护、市政污水处理、农村污水处理、流域环境综合整治、湖泊环境保护、地下水污染防治等项目类型，不同类型的项目其环境标准与实施技术路线均存在较大差异，且资金来源和投资回报也较为复杂且不固定。三是技术性强，环保PPP项目投资、运行管理等受工艺技术影响较为明显，技术的专业化程度较高。以最常见的市政污水深度处理为例，从一级B提标到一级A，技术方案可选用混凝过滤，或者人工湿地等。两者在占地、基建、投资、管理(电耗、加药、人工、维修)、效益等方面差异较大，需要结合项目用地情况、自然条件、投资预算、管理水平、预期效益等综合考虑。又如河道整治类项目，不同的污染要素、污染程度和整治要求，相应的技术路线差异较大，简单的清淤工程通常治标不治本，需要采取控制污染源、强化河道自净能力甚至是增加径流等综合措施，方案的设计直接影响着项目投资和施工组织。这些特点也是造成当前环境保护领域公共产品和服务的水工业市场2015年第12期47有环境问题。在当前国家大力推广PPP模式，利好PPP模式的政策不断出台的情况下，要避免盲动，不为PPP而PPP。环境PPP项目要突出重点，分清轻重缓解，确保与当前环境保护重点任务、投资方向保持一致，确保PPP项目的环境效益与本地区环境质量改善需求一致，将资金用于最为急需且具备实施条件的项目。2．环境综合整治项目尤其强调其可操作性综合整治类项目涉及面较广，项目类型较多。有些地方在组织环境综合整治类PPP项目过程中，存在“贪大”的错误思想，往往将污水处理、垃圾处置、湖泊保护、安全饮水、河道治理等不同领域和类型、不同实施主体的项目整合捆绑成一个项目实施，对选取确定社会资本方和项目融资都造成较大困难，严重降低了项目后续实施的可行性。3．环境PPP模式推进需加强政策引导和模式创新环境领域推进PPP模式，有其自身的必然需求。若单靠政府提供，环境公共产品和服务的供给能力和效率将非常有限，相关规划确定的环境质量改善目标也将难以得到保障。但目前很多地方普遍持观望的态度，其原因一是考虑这些环境问题是否必须要治理，若无明确的考核机制和具体要求，则实施的积极性将受到较大影响。二是推进PPP模式，能否获得国家政策和资金的支持，若无明确的支持政策，其积极性也将随之降低。三是受地方财政支付能力的制约。环境领域普遍公益性较强，推行PPP模式一方面需要政府通过财政资金支持政策、金融支持政策等的相关政策的引导，提高社会资本和地方的积极性。另一方面要针对投资回报机制缺乏的现状，在价格、收费、补贴等政策难以到位的情况下，应考虑采取治标的思路，推进投资回报机制与模式创新。4．加强监管是环境PPP项目发挥环境效益的关键有别于市政、水利等基础设施项目，环境保护领域PPP项目需要强有力的监管措施方可保障环境效益发挥。尤其是涉及采用资源组合开发模式的环境保护PPP项目，在合同设计阶段就要明确相关监管要求，以确保社会资本对PPP项目的运行投入。一是对资源组合开发模式PPP项目，采取环境保护项目前置的方式，在社会资本实施资源开发项目之前，必须建成且保证环境PPP项目的正常运行。二是环境PPP项目要着力构建基于绩效的付费机制，根据污染防治效果或环境效益进行付费，确保项目实施的环境效果。三是定期开展PPP项目绩效评价，形成评价结果应用机制，根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整。绩效评价不应只对社会资本方，更要将政府履约纳入绩效评价体系，加强政府履责。四是建立独立、透明、可问责、专业化的政府和社会