以政府资金撬动社会资本——北京乡镇污水处理厂的PPP实践

以政府资金撬动社会资本北京乡镇污水处理厂的PPP实践北京大岳咨询有限公司市场总监徐志刚一、城镇化的困境和出路1、城镇化的困境城镇化进程中基础设施投资的困境主要在于财政缺钱。(1)城市财政实力有限，投资渠道单一，造成设施短缺，承载力不足。不管是城市、城镇、小城镇还是乡镇的基础设施(污水处理厂属于城镇化污水处理设施的一个方面)，以往都是由政府来投资和运营。即使很有钱的政府，也经常发生财政资金缺乏的问题，重点区县大概只能投建一座规模较大的污水处理厂。项目申报的方式就是各区县向市里报批，市里再统一地把各区县的投资项目进行排序，每年一个区县批准一个建设项目，投资渠道非常单一。但是污水处理厂总体来说比较短缺，而乡镇污水处理的承载力却是有限的。(2)由政府投资，成本高、效率低，投资和建设过程中的资金浪费严重。如果由社会力量投资，只要在技术达标的前提下，会尽量节省资金投人。但是由于政府是垄断企业，如果污水处理厂由乡镇运转，一方面设备比较少，另一方面在经营过程中缺乏竞争，缺乏提高效率和减少亏损的动力，政府财政补贴负担越来越重。(3)地方债面临违约风险，土地财政难以为继。其实大多数乡镇资金都是短缺的，很多基础设备包括污水处理厂，可能都是地下平台，实际上就是一个土地财政的方式，投资建设难以为继，这种方式亟需改革。2、新型城镇化的出路新型城镇化的出路在于市场化，十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求新型城镇化模式不采用土地财政的方式，而采用市场化投资机制。在实际运营过程中，不仅仅是污水处理厂，包括公共设施方面，都必须利用市场化的力量，由市场来配置资源。(1)在自然垄断行业，“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”等。(2)在推进城市建设发展机制方面，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2014年3月，第十二届全国人民代表大会《政府工作报止))中提出：“在公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特水工业市场2014年第8期39SPECIALTOPICI专题许经营领域具体办法，在更多领域放开竞争性业务，为民间资本提供大显身手的舞台。”实际上目前在基础设施和公用事业的领域，应用市场化机制已经是一种主流方式。不管是国家、财政部、发改委，还是住建部，利用大量的人力物力进行运营管理的效果，也不如引用PPP机制用于未来的城镇化效果好。污水治理更是运用PPP机制的一个比较适用的领域。二、北京乡镇污水处理厂的PPP实践1、项目背景自2012年开始，通过市场化机制引入社会资本进入各个领域，而北京市选择污水处理作为第一个突破的领域。当时北京市的情况是城六区及各郊区县中心城已完成污水处理设施的全覆盖，而各乡镇污水处理设施分散且覆盖率低。10个远郊区县108个小城镇(纳入新城和中心城除外)，污水处理设施覆盖率为59％(其中重点镇86％)，现状污水排放量约41．4万方／天，受污水设施不足、配套管网建设不完善、经费不足等因素影响，实际污水处理量仅17．5万方／天，污水处理率约42％，与北京市的国际大都市形象以及环境建设不能匹配，影响了全市郊区水环境的整体改善。当时国家层面还没有明确的政策，因此污水投资力度总体上比较小。实际上，在应用PPP模式之前，污水的社会投资市场比较平淡。因此北京市选择了PPP这样一个模式，现在看来占有很大的优势，并且具有明40水工业市场2014年第8期显的效果。匕京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》规定：“十二五”期间，全面完成乡镇污水处理设施建设，重点镇污水处理率达到90％，要求2015年年底完成目标。全市108个小城镇“十二五”时期还需新建及改扩建乡镇污水处理设施73处，投资约21亿元，仅靠各级政府投入完成任务，困难较大。这些污水处理厂都是乡镇污水处理厂，而城区污水处理厂的建设则采用另外一种模式，当时设计的目的主要是为了响应《规划纲要》的规定。·2、总体思路(1)市级层面。拿出一批小城镇污水处理设施吸引社会力量参与，有利于更好落实匕京市鼓励和引导民间投资健康发展实施意见》，向民间投资开放小城镇基础设施建设领域。(2)区县层面。小城镇污水处理设施成为“十二五”时期区县关注和建设的环保项目重点地区。同时，小城镇污水处理领域也是区县“十二五”时期全面完成化学需氧量(COD)、氨氮减排任务的重要“挖潜”地区。(3)社会层面。前期考虑到单个乡镇的污水处理厂规模太小，社会投资人可能觉得影响不大，不愿意投资。针对上述问题，发改委专门召开了座谈会，了解市场对小城镇污水处理厂实施PPP运作的看法。经过两次