新型城镇化下非经营项目实施PPP模式的路径研究——以城镇生活污水管网建设为例

·34·治理研究新型城镇化下非经营项目实施PPP模式的路径研究——以城镇生活污水管网建设为例江炎骏（中共东莞市委党校，广东东莞523000）摘要：在新型城镇化建设需要巨大投资的背景下，引入社会资本解决投融资难题是有益的尝试。要引入PPP模式吸引社会资本投资运营非经营性项目，并使项目投资效益最大化，必须捆绑配置经营性项目，同时改变考核付费模式。如果非经营性项目没有可供配置的正向经济关联的经营性项目，可与具有物理联系的经营性项目建立起正向经济关联。在城镇污水管网建设中，将无收费机制的污水管网建设与可经营性污水处理厂，捆绑打包成一个整体项目，使原本仅有物理联系的污水管网与污水处理厂建立起正向经济关联。将两个项目捆绑实施PPP模式，以特许经营模式由社会资本投资建设和运营，采用污染物削减量替代进水量的考核付费模式，以经营性项目的营利补偿无收费机制项目，这样社会资本就会有足够的动力投资建设和运营。关键词：非经营性项目；PPP模式；污水管网；经济关联中图分类号：D0355文献标识码：A文章编号：1672-853X（2017）03-0034-04收稿日期：2017-03-10作者简介：江炎骏（1983-），男，安徽安庆人，中共东莞市委党校副教授，主要研究方向：企业社会责任、生态文明。新型城镇化是当前我国各级政府推动经济社会发展的重要引擎，而一系列基础设施项目投资是新型城镇化建设的核心内容。在新型城镇化建设需要巨大投资的背景下，国家发改委和财政部相继推出了政府与社会资本合作的PPP模式，引入社会资本解决新型城镇化投融资难题。本研究以城镇生活污水管网建设为例，探讨构建无收费机制的非经营性项目引入社会资本的PPP模式的有效路径，以求破解新型城镇化投融资困境。万方数据·35·治理研究一、城镇生活污水治理设施管理机制的现状及存在的问题考察我国城镇生活污水治理设施的状况便可以发现，大部分地区实行管厂分离的管理机制，即污水管网和污水处理厂分别由不同主体投资建设和运营。其中，沿海大部分地区污水管网由政府主导建设和维护，污水处理厂交由社会资本建设和运营。从公共产品的角度看，污水管网等无收费机制的纯公共产品理应由政府提供，污水处理厂等有收费机制的准公共产品则可交由社会资本提供。从城镇生活污水治理设施建设的状况看，由政府主导投资的污水管网建设一直较为滞后，而社会资本主导投资的污水处理厂建设则较为完善。虽然污水管网责无旁贷地应由政府主导建设维护，但是地方政府财力有限且举债受限，而污水管网投资额是污水处理厂的两至三倍，这导致地方政府没有充分的财力投资建设和维护污水管网。由于污水处理厂有稳定的收费机制，社会资本愿意投资建设和运营。城镇生活污水治理实际效果则取决于污水管网和污水处理厂的综合完善程度，污水处理厂健全而污水管网不完善会导致缺少污水处理来源，污水处理厂也就没有充足的污水可以处理。现有污水处理厂的考核付费规则，是政府按照污水处理厂的进水总量向污水处理厂支付污水处理费。由于污水管网建设滞后，污水处理厂缺少足够的污水来源而利益受损。为了扭转因污水管网建设滞后而导致的无充足污水处理的被动状况，各地污水处理厂纷纷就近收集河涌水源。然而，河涌水源不仅包含了企业、居民等用户排放的污水，还包含雨水和地下水，污水处理厂最终处理的污水是污染浓度显著低于企业、用户所排放污水的混合型污水，这样处理的结果确保了污水处理厂有足够的污水进行处理，污水处理厂的经济利益得到保证，而一些应该进行处理的污水没有流入管网，一些不该处理的水却流入了处理厂。如图1所示，在厂管分离管理机制下，由于污水管网建设滞后，政府按照进水量支付污水处理费，污水处理厂基于利益考虑从河涌抽取污水补充用户污水，结果是污水处理厂的负荷率高、进水量充足而利益得到保障。由于抽取了污染浓度低的河涌水源，使污水治理实际效果较差，这符合政府的付费标准，但没有满足政府在投资约束下最大化降低污染总量的治污目标。图1按进水量考核付费下的治污路径与效果二、污水管网建设引入社会资本的PPP模式设计由现有污水治理设施管理机制可知，污水管网在政府财力有限的情况下建设滞后，污水处理厂由社会资本主导而较为完善。以进水量支付污水处理费的政府付费模式使污水处理的实际效果较差，治污资金使用效率较低。污水管网PPP模式就是要解决这些问题。其设计目标包括：引入社会资本投资建设和运营维护污水管网，以减轻政府的财政压力；在资金投入约束下，实现污染万方数据·36·治理研究物削减量最大化。污水管网本身属于无收费机制项目，单独投放市场难以吸引追逐利润的社会资本，因而笔者主张将污水管网与具有正向经济关联的经营性项目捆绑打包成一个整体项目，由社会资本主导建设和运营。这种设计开发方案具有重要的理论依据和政策依据。按照经济学理论，相互正向经济关联的两个项目可通过产权合并的方式解决外